我国道路客运发展：改革开放以来历程、特点 及“十四五”建议

          [摘 要] 文章梳理了改革开放以来我国道路客运政策发展历程的4个阶段，基于统计数据分析了综合交通运输体系中各运输方式客运量的发展变化。总结分析了我国道路客运发展4个方面的特点，表现为：以解放思想、开放市场为主线；以人为本、以旅客为中心发展理念的凸显；在综合交通运输体系中定位的日渐清晰；信息化建设从各自为战到顶层设计的加强。在此基础上，从更“有为行业管理”与更“有效道路客运市场”关系的构建、注重旅客满意度和获得感的运行计划编制、基于客票数据共享与协同调度的旅客联程运输试点、以信息化和标准化为支点推进智慧客运的发展等4个方面提出了“十四五”道路客运发展建议，为道路客运的政策制定和规划编制提供参考。

          [关键词] 道路客运；发展历程；特点；建议；“十四五”；改革开放

          [中图分类号]U492  [文献标识码] A  [文章编号] 2095-4263（2020）04-0029-04

          习近平同志指出，“历史是现实的根源，任何一个国家的今天都来自昨天。只有了解一个国家从哪里来，才能弄懂这个国家今天怎么会是这样而不是那样，也才能搞清楚这个国家未来会往哪里去和不会往哪里去”[1]。现实根源于历史，任何时代都是由过去的积累所诞生， 一个行业的发展也是如此。回顾道路客运改革开放以来的发展历程，分析其发展特点，总结其发展的经验和教训，有助于把握其发展规律、认准未来发展趋势、提出合理化建议、支撑政策制定和规划编制，更好地促进其提质增效和转型升级。

           一、改革开放以来道路客运的发展历程

          （一）道路客运的政策发展历程

           根据历届党的全国代表大会召开以及相关重大政策出台的时间，改革开放以来道路客运的政策发展历程大致可分为4 个阶段。

           第一阶段是1978年至1991 年客运市场全面向社会开放阶段。改革开放以前，我国处于计划经济体制阶段，道路客运实行完全计划生产模式[2]，主要为国有企业独家经营。在改革开放政策指导下，道路运输业进行了全面调整。1983 年全国交通工作会议明确提出了“有河大家走船，有路大家走车”的改革思想， 并把“进一步发挥公路运输的作用，提高公路运输的比重”列为开创交通运输新局面必须抓好的重点工作。1984 年全国交通工作会议进一步提出了“各部门、各行业、各地区一起干，国营、集体、个人以及各种运输工具一起上”的方针。1986 年，原交通部和国家经委联合发布了《公路运输管理暂行条例》，明确了公路运输实行国营、集体以及个体多种经济形式协调发展的方针，全国迅速出现了各种经济成分大办运输的繁荣局面。

           第二阶段是1992年至2001 年市场开放与结构优化并重发展阶段。1992 年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，改革开放和现代化建设进入新的阶段。这一时期道路客运政策总的特点是充分发挥市场机制作用，积极培育和发展适应社会主义市场经济体制的交通运输市场，同时加强宏观调控，坚持行业市场数量与质量并重。1992 年，原交通部印发了《关干深化改革、扩大开放、加快交通发展的若干意见》，进一步加大道路客运改革开放力度。1995年，原交通部制定实施了《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》[3]，鼓励经营者自主经营、平等竞争，加快建立统一开放、竞争有序的道路运输市场体系。

          第三阶段是2002年至2012年注重服务质量的科学发展阶段。党的十六大以来，社会主义市场经济体制由初步建设走向完善，我国进入以科学发展观指导社会主义事业的新阶段。道路客运行业以科学发展观为指导，从法制建设、发展观念、交通体制方面进行了政策调整。2004年4月，国务院发布了《中华人民共和国道路运输条例》，原交通部也相继颁布实施了相关配套规章，道路客运行业法规体系逐步健全。2007年全国交通工作会议提出了要努力做好“三个服务”，即：服务国民经济和社会发展全局，服务社会主义新农村建设，服务人民群众安全便捷出行。道路运输全面实施“路运并举”的工作方针，促进了道路运输的全面、协调、可持续发展。

          第四阶段是2013年至今的运输服务转型升级阶段。党的十八大以来，我国经济发展进入新常态，经济结构不断优化升级，发展动力更多转向创新驱动。在此背景下，综合运输服务进入以结构调整、转型升级、提质增效为主要特征的发展阶段。2014年全国交通运输工作会议提出了建设“四个交通”的战略任务，明确加快发展智慧交通是提升交通运输服务水平的有效途径，也是推动交通运输转型发展的重要支撑。2016年，交通运输部印发了《综合运输服务“十三五”发展规划》，鼓励客运企业不断改善旅客出行体验，提供多样化服务产品。2017年，交通运输部发布了《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》，鼓励开展灵活、快速、小批量的道路客运定制服务。2020年，交通运输部修订发布了《道路旅客运输及客运站管理规定》，进一步激发道路客运市场活力。这一时期，道路客运进入转型升级和创新发展的新阶段。

           （二）公路客运量的发展变化

          随着经济社会发展水平的提高及运输产业政策的调整，我国公路、铁路、水运、民航等4种运输方式的客运量呈现阶段性特征。1978年至2019年，4种运输方式客运量的发展变化如附图所示。根据公路客运量在全部客运量中的比重及其变化情况，改革开放以来公路客运量的发展变化大致可分为3个阶段。

附图　4种运输方式客运量的发展变化

          注：①公路客运量包括班车客运、包车客运和旅游客运的客运量；

          ②2008年起，公路客运量统计为营业性客车以及公路里程占总行程50%以上的公交汽车和出租客车；

           ③2013年起，统计范围为营业性客车，不包括公交汽车和出租客车。

          （数据来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn）

          第一阶段是1978年至1998年。这一阶段在开放运输市场和扶持交通运输业发展等政策的带动下，公路、水路和民航运输得以加速发展，特别是公路运输能力呈较大幅度增长。1978年，全国公路客运量仅14.9亿人，旅客周转量为521.3亿人公里。1998年，公路客运量达125.73亿人，旅客周转量达5942.81亿人公里。相对而言，铁路发展与改革相对滞后，铁路运输量的市场份额不断下降[4]。

          第二阶段是1999年至2008年。这一阶段高速公路的功能和作用明显增强。特别是国家实施以投资为重点的国内经济发展政策，公路基础设施投资额大幅超过铁路投资[5]，公路运输成为主导的出行方式，私人汽车开始进入家庭。与其他运输方式相比，铁路发展相对滞后，其市场份额进一步下降。

          第三阶段是2009年至今。这一阶段随着高速铁路发展，铁路对旅客出行的吸引力逐步增强。2013年至2019年，全国营业性客车完成公路客运量由185.35亿人减少到130.12亿人，减少了29.8%，旅客周转量由11250.94亿人公里减少到8857.08亿人公里，减少了21.28%。与此同时，铁路旅客发送量则由21.06亿人增加到36.6亿人，增长了73.79%；旅客周转量由10595.62亿人公里增加到14706.64亿人公里，增长了38.8%。

          二、改革开放以来道路客运的发展特点分析

          （一）道路客运发展以解放思想、开放市场为主线

          “解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝”。纵观改革开放以来道路客运行业的发展历程，解放思想始终贯穿其中。党的十一届三中全会以来，交通运输管理部门充分解放思想，引进市场竞争机制，放开运输市场准入，使国有、集体和个体的运输企业竞相发展，打破了道路客运封闭的市场格局。党的十四大以来，道路客运行业积极完善市场准入制度，加快培育公平竞争的运输市场，行业规模与水平又上了新台阶。党的十六大以来，交通运输行业进一步解放思想，加快转变发展方式，市场准入更加规范，适应了人民群众安全便捷出行的需要。党的十八大以来，道路客运行业不断推进简政放权，完善道路运输价格管理方式，扩大企业经营自主权，有效激发了市场活力。

          由此可见，改革开放以来，道路客运在市场准入、简政放权、价格改革等方面的力度越来越大，道路客运开放市场的广度和深度不断扩展。“有路大家行车”“三个一起干、三个一起上”等政策的提出，都是交通运输行业不断解放思想、理论创新的结果。解放思想、开放市场是使道路客运发展充满活力的源泉，也是贯穿改革开放以来道路客运发展历程的主线。

          （二）道路客运以人为本、以旅客为中心的发展观念不断凸显

          改革开放之初，道路客运运力十分不足，运输车辆技术状况差、发车班次少、覆盖区域小且服务水平较低，往往无法满足旅客不断增长的出行需求，群众乘车难、出行难的问题普遍存在。随着道路客运市场的放开，运力紧张的形势得到了缓解，旅客出行由“走得难”向“走得了”转变。党的十六届三中全会以后，原交通部党组以科学发展观为指导，提出要做好“三个服务”，明确交通运输要服务人民群众安全便捷出行，使人民群众出行由“走得了”向“走得安全、便捷、高效、舒适”迈进。党的十八大以来，运输服务更加突出了需求导向、以人为本，注重人民群众出行的获得感。特别是道路客运定制服务的提出和实践，使旅客可以按照出行时间和地点进行预约出行，旅客出行由“被动适应”向“主动选择”转变，大大提高了旅客出行的自主性和体验性。

          （三）道路客运在综合交通运输体系中的定位日渐清晰

           近年来，我国道路客运量的下降趋势明显[6]。这虽然一定程度上影响了行业发展的信心和客运企业的经济效益，但从历史的角度、从综合交通运输体系发展的角度来看，客运量的此消彼长是一种正常现象。铁路客运量在2008年以前市场份额不断下降，而后又随着高速铁路的发展实现增长即为实证。事实上，按照世界道路客运发展的基本趋势，道路客运在城际客运尤其是长距离城际客运中必然会呈现出逐渐退出的发展状态，因我国人口众多致使可替代的运输方式发展相对缓慢等因素的存在，使得这种基本的发展趋势迟滞到今天才开始迅猛显现[7]。

            道路客运量的迅速下降，使道路客运行业从业者逐渐明晰了道路客运在综合交通运输体系中的定位。从发展趋势看，未来城际出行中规模化、标准化的出行方式应以高铁为代表的轨道交通为主，道路客运将演进为个性化、定制化的出行服务主体。同时，高铁、民航等运输需求的强劲发展，对旅客联程运输的需求更为迫切，道路客运应发挥自身机动灵活的特点，更多承担起多种运输方式的桥梁作用，大力发展与高铁、民航站点接驳的支线线路。

          （四）道路客运信息化系统建设从各自为战到顶层设计的加强

           改革开放以来，我国在推动道路客运信息化工程建设方面做了较多工作，实施了一批道路客运信息化示范工程。但与道路客运信息化工程建设相比，诸如信息化的顶层设计、标准规范制定、关键技术基础研究等却没有得到应有的重视。以道路客运联网售票系统为例，由于早期系统建设缺乏总体规划、建设标准，各地根据各自的需求和标准自行建设，加之各个客运站的信息化系统建设往往出于政策变动或临时性的业务需求，信息化建设通常处于“头疼医头、脚疼医脚” 的被动跟随局面，缺乏统筹考虑和系统性。该建设模式导致在进行信息资源整合时数据难以互联互通共享程度低，无法满足行业动态监管需求。

          鉴于道路客运信息化建设各自为战、“摸着石头过河”所带来的弊端和问题，近年来，道路客运行业逐渐加强了信息化系统建设的总体规划和顶层设计。2013 年推进省域道路客运联网售票系统建设时，交通运输部组织编制了指导道路客运联网售票系统建设的行业标准及工程建设指南，为各地联网售票系统的建设和实施提供了指导和遵循，也为全国道路客运联网售票的实现奠定了良好基础。当前，在“互联网+”与运输服务深度融合的背景下，现代信息技术成为道路客运转型升级的重要抓手，也成为行业发展的总趋势。在此过程中，如果要充分释放信息化，特别是定制客运等新业态对道路客运提质增效的巨大潜能，则亟需强化信息化建设的顶层设计，加强标准对“互联网+”道路客运的技术支撑和基础保障作用。

           三、“十四五”道路客运发展建议

          （一）以更“有为行业管理”推动构建更“有效道路客运市场”

           党的十九届五中全会提出，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。改革开放以来道路客运的发展历程，是市场经济地位不断提升的过程，是市场化方向的改革。实践证明，道路客运只有不断解放思想，认准形势，开放市场，才能敏锐把握发展时机，形成有利于道路客运发展的战略、方针与政策。因此，道路客运的深化改革应坚持市场化方向不动摇，充分尊重和发挥市场配置资源的决定性作用。在此过程中，行业管理则通过科学制定规则、加强行业监管、提供高效服务等引导规范市场配置资源，尽量减少对资源的直接配置，推动资源配置依据市场供求，实现效益的最大化和效率的最优化。

           （二）道路客运运行计划的编制应更加注重旅客满意度和获得感

           运输服务是交通运输供给的最终产品，而人民满意是运输服务的终极目标。随着社会主要矛盾发生变化，“人民满意”的城际出行方式呈现出个性化、多样化、高端化的趋势。在此背景下，出行费用低、票价便宜已不是影响旅客选择城际出行方式的主要因素，而更多的是出行时间可靠性、是否准时以及满意度、获得感等。在定制客运等新兴业态中该选择行为意向表现得更为明显。因此，客运企业应创新客运组织方式，制定考虑旅客出行满意度、出行时间弹性等特性的动态票价，充分利用价格手段以平衡和满足不同旅客的出行需求。另外，逐步优化升级旅客只能被动接受和适应的运行计划编制模式，使旅客能够相对自主并与客运企业协同进行出行时间的选择、乘车地点的设置等，不断提升道路客运出行的获得感、幸福感、安全感。

          （三）试点基于客票数据共享与协同调度的旅客联程运输

          在综合交通运输体系建设中，各种运输方式协同融合发展的关键和基础是信息的融合。道路客运与铁路、民航之间的信息未能充分共享，一定程度上导致了目前不同运输方式间衔接不畅与市场分割现象的存在。而道路客运售票系统的发展，恰好为改变这种现状提供了技术基础和契机。在道路客运联网售票与电子客票建设的基础上，推进其与铁路、民航等部分线路的售票系统对接，基于客票数据共享的运行计划优化技术进行道路客运的车型配置与发车时刻表编制，实现道路客运与铁路、民航的接续运输，提升旅客联程运输服务的协同调度水平。

           （四）以信息化和标准化为支点推进智慧客运发展

           智慧客运是未来道路客运发展的主攻方向和趋势。智慧客运的发展需要强有力的信息化、智能化技术与标准规范作为支撑。但信息化技术本身并不能实现客运的智慧化，必须以问题为导向，深入研究现代信息技术与客运业务的融合，开展道路客运定制化运输服务组织、大数据应用、跨方式信息交互机制、旅客联程协同调度等关键技术基础研究。同时，在综合交通运输标准体系框架下，研究细化道路客运领域标准体系，重点制定道路客运新兴业态和模式的运营服务规范、网络平台技术要求、监管信息交互技术标准等。在此基础上，开展基于关键技术基础研究与标准化的道路客运信息化系统建设：通过关键技术基础研究的加强，充分挖掘信息化系统服务智慧客运的潜力，全面释放新型基础设施建设的巨大潜能；以标准化建设加强道路客运信息系统的互联互通和协同建设，规范新兴业态发展环境下各类网络平台的建设和应用，促进信息资源共享和高效整合。

          四、结语

           作为综合交通运输体系的重要组成部分，道路客运是保障人民群众便捷出行的基础性服务行业。从改革开放之初的开放市场到党的十六大以来注重服务质量的科学发展再到现阶段的运输服务转型升级，我国道路客运发展栉风沐雨，砥砺前行。在新时代背景下，道路客运仍须充分尊重和发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新提升旅客出行满意度和获得感的运输组织方式和运行计划编制方式，主动适应并融入综合交通运输体系变化，强化顶层设计、现代信息技术与业务融合的关键技术基础研究以及标准规范研制在推进智慧客运发展中的作用，努力实现道路客运的转型升级和跨越发展。

[参考文献]

          [1]　人民网.习近平:历史是现实的根源[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545834.html.

          [2]　郭洪太.我国交通运输实践的发展历程与交通强国建设展望[J].交通运输部管理干部学院学报，2019，（4）.

          [3]　李　刚.新中国道路运输业发展实践与思考[J].中国道路运输，2009，（10）.

          [4]　唐建桥.区域运输结构优化研究[D].成都:西南交通大学，2013.

          [5]　王燕弓，王　伟.中国公路可持续发展顶层设计研究[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2017.

          [6]　田仪顺.新时代背景下道路客运发展新定位及新方向[J].综合运输，2018，（2）.

          [7]　马晓恬.道路客运与高速铁路客运协同发展研究[D].西安：长安大学，2018.