道路运输行业双重预防机制研究与应用进展

      道路运输行业是安全生产的重要领域，且具有比较鲜明的行业特点。2018年，交通运输部出台的《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》《公路水路行业安全生产隐患治理暂行办法》正式实施，对公路水路行业安全生产风险辨识、评估、管控，隐患排查、整改及其监督管理做了规定，要求各细分行业领域细化完善相关制度、规范建设。2020年1月，交通运输部发布了《2020年交通运输安全生产工作要点》，其中明确将大力推进双重预防机制建设列为2020年安全生产核心工作任务之一，分别在风险管控和隐患治理两个层面对各地交通运输主管部门提出了明确要求，并要求持续提升道路旅客运输、危险货物运输、城市客运等重要道路运输行业领域的安全治理能力，标志着双重预防机制建设将开始在行业内广泛推广。但同时也应该看到，相对于矿山、化工、冶金等行业，道路运输行业双重预防机制相关政策发布较晚，各省、市特别是区县一级主管部门贯彻落实的进度、力度也有很大差异，需要进行全方位的协同管理。

      由于双重预防机制推行时间较短，在全国层面上还未被列入道路运输行业准入（规范）条件。但已经有地市进行了一些初步探索。比如，在危险品货物运输行业管理中，将双重预防机制与企业能否增车挂钩，或者将双重预防体系达标作为企业开展安全生产标准化建设的前置条件。这些措施有利于提高企业开展双重预防机制建设的重视程度，也有助于双重预防机制的推广。同时，为了进一步规范双重预防机制建设，部分地市还对双重预防机制咨询机构的门槛进行了设置，目前的形式主要有两种，一种是标杆企业成立的第三方服务机构；另一种是经主管部门认可的安全评价机构。

      目前，道路运输行业还未出台双重预防机制相关的国标、行标。部分双重预防机制试点省份已经率先出台了地方标准。以山东省为例，山东省打造了双重预防体系建设标准体系，从全行业通则到公路水路行业领域细则，再到具体行业实施指南等，逐步细化到各个子行业。其中，由济南公交主导编制的《城市公共汽电车客运企业安全生产风险分级管控体系建设实施指南》（DB37/T 3211）、《城市公共汽电车客运企业生产事故隐患排查治理体系建设指南》(DB37/T 3212)是以地方标准形式发布的，后来陆续出台的道路旅客运输和汽车客运站、危险货物运输等体系建设指南均以政府文件形式发布。标准研究是双重预防体系推广的重要方向，也日益受到国家应急管理部门、交通管理部门的重视。近年来，多个标准制修订类或研究类项目已获得立项。

      综上所述，虽然国家为了推动道路运输行业双重预防机制的发展，提出了很多积极的政策，目前仍存在全国性立法欠缺、行业管理步调不一、准入条件不规范、标准空白等问题，需要进一步改善。

     （1）企业应用层面。目前道路运输行业中，双重预防机制在城市公共汽电车客运、道路旅客运输、危险品货物运输等子行业中都已经得到了一定的应用。

      城市公共汽电车客运具有人员密集、交通拥堵、社会影响广泛、易受自然灾害和突发事件影响的特点，需要提高重视，加强安全管控。对此，笔者结合济南公交标杆企业建设经验，总结归纳了城市公共汽电车双重预防体系建设模式和方法。道路旅客运输和危险品货物运输因为风险较高，一直是安全管理工作的重点。从山东省部分道路运输企业双重预防体系建设的评估结果来看，与城市公共汽电车客运企业相比，上述两类企业评分偏低，存在的问题也比较多。这主要是因为这两个行业风险因素比较多，特别是对行车环境中的风险因素分析较为复杂。有学者构建了道路运输企业车辆行车风险水平评估模型，提出示例型行车风险动态控制措施。有学者站在企业应用的角度，针对道路运输企业行车风险进行全面分析，提出了道路运输企业行车风险评估及控制方法。

      总体来看，双重预防机制企业层面相关的研究报道较少。这主要还是因为企业对双重预防机制的研究工作不重视，只重执行而不重视探索，缺乏创新意识。解决这一问题的关键，从监管层面来说，要加强双重预防机制的宣讲，充分发挥企业的能动作用。本质上来说，双重预防机制的主体责任在企业，必须让企业最高决策者充分认识到双重预防机制对于企业安全工作的重要性，充分调动企业进行机制建设的自觉性，实现从制度约束到规范引领的转变。因此，构建一支高素质双重预防机制宣讲团队是非常必要的。

     （2）行业监管层面。我国现行交通运输行业的监管形式，主要包括综合监管、行业监管、专项监管。双重预防机制推广建设初期，需要政府通过以上形式进行强力监管。需要特别指出的是，双重预防机制的责任主体是企业，政府强力推动和监管的是促进这一机制在企业扎根的有力助推，而绝非代替企业建立相关机制。这也是为什么部分区域政府监管非常严格，却不能达到效果的原因。另外，由于监管涉及多个政府部门，部门间有效的协作和互动是不可或缺的。

      在体系建设过程中，山东省应急管理厅总结了标杆企业培育、法规标准先行、分类精准施策、信息支撑全面等先进经验。此外，还积极开展了双重预防体系现场观摩活动，并鼓励标杆企业成立第三方服务机构，将管理人员、技术人员、一线工人“三结合”，向同类型的企业提供对口帮扶、上门服务等技术支持。体系初步建成后，相关主管部门一方面加强双重预防体系的执法检查工作，进行政府监管；另一方面通过政府购买服务等方式，委托有技术资质的第三方服务单位对企业双重预防体系建设工作进行评估验收，帮助企业不断改进体系存在的问题。从“山东经验”来看，政府强有力的推动在双重预防机制铺开阶段是不可或缺的。而当这一机制全面建成后，政府应通过转变监管方式等做法，引导企业进行自主安全管理，并建立双重预防体系运行的常态化机制。

      随着电子政务的广泛开展，信息化管理将成为政府监管的重要形式。有学者提出要建立完善的风险源数据库和隐患排查数据库，充分运用风险分级管控云平台，提高政府与企业之间的信息共享效率。目前来看，部分省份已经建立了双重预防体系建设平台，并投入运行。但在实际运行中存在不少问题。一是运行维护困难。有些政府部门倡导建设的信息化平台，录入信息非常困难，日常维护更是难上加难。二是数据交互不足。信息化平台最大的优势是信息共享，但有的平台建设过程中能接入的系统有限，地方、部门甚至部分企业间存在壁垒。三是信息的有效性仍需提升。大数据时代，获得数据不难，难的是如何提取到有效的数据。例如，有些监管平台，自称带有自动预警功能，能帮助GPS监控员识别风险。经过现场测试，一分钟提示十几条预警信息，但从相应时间段的录像来看，驾驶员驾驶行为、车辆速度等都没有明显安全问题。频繁预警错误数据是没有价值的，甚至还可能干扰监控员的精力，引起其他不良后果。

      双重预防机制的最终目的是通过有效管控风险和及时消除隐患避免或减少事故发生。2019年发生的义马气化厂事故，因为该企业在事故不久前刚刚获评河南省双重预防体系省级标杆企业称号，不少人迫不及待地想让双重预防机制背锅。有学者通过分析，归纳总结出事故原因，企业并没有做到“真”防“真”控，才最终导致事故发生。判断企业是否做到“真”防“真”控，必须要有一套科学的，具有针对性和可操作性的双重预防机制运行评价方法。只有这样，企业才有可能通过评估、评审过程，及时发现安全管理工作和方法中存在的漏洞，并进行查漏补缺，实现过程和结果同步持续改进。

      目前的双重预防体系信息平台仍然存在运行维护困难、数据交互不足、数据有效性差等诸多问题，但信息化带来的安全管理领域的重大变革是不可逆转的发展趋势。未来双重预防机制的深入推进，也必须与信息技术融合发展，充分利用信息技术带来的数据红利，挖掘数据的核心价值，同时克服无效数据及信息壁垒的干扰，真正实现全过程动态化管理。